“Las reglas fiscales han sido importantes, pero más importantes han sido los gestores”

Las perspectivas, desde el punto de vista fiscal, se ven favorables. Las cifras actualizadas muestran que la situación de la economía es mucho mejor a lo que se esperaba en esa fecha, que los ingresos tributarios están subiendo por la recuperación rápida de las empresas.

Antes de todo, gracias por la oportunidad de dar a conocer este libro el cual, debo aclarar, fue concluido en setiembre, octubre del año pasado, antes de que ocupara el cargo de ministro de Economía. En nuestra opinión el libro llena un gran vacío que existe en la literatura peruana acerca de la historia fiscal de nuestro país. El título y subtítulo resumen bien su contenido.

A grandes rasgos podemos dividir esa historia en lo que pasaba en los años 80´s, los cambios que se hicieron en los 90´s y los correctivos a esas medidas que se hicieron en este siglo. En los 80´s dos hechos marcaron el comportamiento de las finanzas públicas: un gran número de empresas públicas y la existencia de una “dominancia fiscal” (el MEF recurría al financiamiento del BCR para cubrir el déficit fiscal, cuando los ingresos tributarios no eran suficientes y no podía endeudarse con organismos internacionales)

Hacia fines d ellos 80´s casi la mitad del déficit fiscal, que llegaba a un 11% del PBI, provenía de las empresas públicas, principalmente porque el gobierno controlaba los precios de los productos de esas empresas en un nivel bajo. Y, por otro lado, no se tenía créditos del Banco Mundial, BID, no existían los bonos y el MEF se prestaba del BCR para financiar el déficit (“dominancia fiscal”) de manera que la emisión primaria crecía exponencialmente. A ello se sumó una política impositiva que bajó las tasas, por ejemplo, del IGV, que llego a 6% o 7%. Así, a fines de esa década el déficit fiscal llegó a 11% y la deuda pública al 89% del PBI, la más alta del país en la época contemporánea.

¿Cómo se corrigieron estos problemas?

Vino la década de los 90´s y los precios de las empresas públicas siguieron controlados, pero con el Fujishock los elevaron exponencialmente. Por ejemplo, el precio de los combustibles subió en 2,000% en agosto de 1990. Y con ello el Estado recuperó rápidamente los ingresos tributarios. Luego (1992-93) se modernizó la administración tributaria y de 10 o 12 impuestos que se tenía se pasó a pocos impuestos, se modernizó la Sunat.

Y la Constitución de 1993, en su artículo 84, abolió la posibilidad de que el BCR financie el déficit del gobierno. Ello más el control férreo del gasto público permitieron que el déficit fiscal y la deuda pública comiencen a reducirse gradualmente. Pero a fines de los 90´s con los intentos de reelección de Fujimori se relajaron estas políticas, empezaron a crecer las exoneraciones tributarias y la situación fiscal empezó a deteriorarse.

Hubo entonces que hacer nuevas correcciones, ¿cuáles fueron?

Sí, a fines de 1999, se publica la primera ley de responsabilidad y prudencia fiscal, que es una innovación que estableció reglas: el déficit no puede ser más del 1% del PBI, el gasto público no puede crecer más del 2% en términos reales, entre otros. Entonces el MEF, empezó a trabajar con reglas que daban estas leyes de responsabilidad fiscal (RF), las cuales fueron cambiando en el tiempo (en 1999, 2004, 2013, 2017), pero cuyo elemento común fue limitar el tamaño del déficit fiscal y el crecimiento del gasto público

¿Funcionaron esas reglas?

A pesar de que estas leyes de RF fueron violadas sistemáticamente, a la larga cumplieron con su rol. El déficit fiscal, con ciclos y algo de volatilidad, y también la deuda pública fueron disminuyendo sistemáticamente, independientemente de quién estaba a cargo del MEF. En general, los que estuvieron a cargo del MEF buscaron tener una deuda pública y un déficit fiscal bajos para tener un buen manejo macroeconómico. De esta manera hacia el 2019 la deuda pública había bajado a 27% del PBI, que terminó siendo la más baja de la región.

¿Y cuál sería el balance de esas dos décadas que en el libro llaman el ´milagro fiscal´?

Entonces podemos decir que, en este siglo, estas dos últimas décadas fueron de un gradual, pero sostenido aumento de la recaudación tributaria, control del gasto público a través de estas leyes de RF y por el efecto positivo de los precios de las exportaciones. El estudio muestra que hay una correlación muy estrecha entre la recaudación y los precios, especialmente de los minerales, que en promedio fueron más altos que en las dos décadas anteriores, eso fue el factor externo que también ayudó.

¿Qué aspectos destacaría de ese período?

Hasta antes de la covid-19 teníamos una situación fiscal macroeconómicamente buena, déficit fiscal bajo, menor al 1% del PBI, deuda pública baja (27% del PBI). El pago de intereses de la deuda pública, que en 1980 llegó a 10% del PBI, había bajado a 1.4% en el 2019; es decir se ahorraron casi 9 puntos del PBI para destinarlos a otros gastos prioritarios del Estado. Además, conseguimos el grado de inversión en la calificación crediticia del país (2008), incluso en el 2019 conseguimos que la calificación de la deuda y su perspectiva se mantuviera, mientras que en otros países de la región disminuían.

¿Se puede afirmar entonces que no había problemas fiscales graves antes de la pandemia?

La única preocupación, que señalamos en el libro, es que aún con esta buena performance fiscal, esta se había logrado con una presión tributaria baja, que a nivel del gobierno central bordeaba el 14% del PBI, que es básicamente el promedio histórico, por lo que el haber logrado un déficit y una deuda publica bajos fue porque el gasto público era también bajo, uno de los más bajos de América Latina.

¿Cuál ha sido el impacto fiscal de la pandemia?

Cuando llegó la pandemia, el Perú puso casi 20 puntos del PBI entre política monetaria, fiscal y mezcla de ambas, se utilizó toda la potencialidad fiscal para proteger a las empresas y se financio todo el gasto que requería la emergencia. Ello significó un deterioro del déficit fiscal y de la deuda pública que terminaron en el 2020 en 9% y 35% del PBI respectivamente. Ahí termina, básicamente esta historia fiscal.

¿Qué viene ahora?

Lo que estamos viendo, felizmente, es una economía peruana cuya recuperación es de las más rápidas en la región, ya en diciembre el PBI creció y este año debe incrementarse en 10%; es decir, vamos a recobrar buena parte de lo que perdimos en el 2020. También estamos viendo una recuperación rápida de los ingresos fiscales, de manera que este año, a pesar de todo lo que se está gastando en salud, el déficit fiscal debe terminar alrededor del 5% del PBI, la deuda pública subirá un poquito. Entonces, las perspectivas, desde el punto de vista fiscal, se ven favorables.

¿Perú tiene posibilidades de salir del bache fiscal que ha creado la pandemia?

Sí, las perspectivas, desde el punto de vista fiscal, se ven favorables. Lo que aparece en el libro es una situación más pesimista respecto a la situación de las finanzas públicas, debido a que se terminó hacia setiembre, octubre del 2020. Las cifras actualizadas muestran que la situación es mucho mejor a lo que se esperaba en esa fecha. Ha habido una sorpresa favorable, la economía se ha recuperado mucho más rápido de lo que se esperaba y buena parte de eso, yo diría, que se debe al crecimiento del crédito bancario durante el 2020.

Hacia el 2020, cuando no había pandemia, el crédito bancario al sector privado crecía alrededor del 10% anual, con la pandemia y hacia fines del 2020, crecía 18%. Eso inédito en el Perú, normalmente en tiempos de crisis el crédito se contrae mientras que acá prácticamente se duplicó.

¿Cuál es la explicación?

El secreto es el programa de créditos con garantía del estado. El BCR, a través de Reactiva Perú prestó 11 puntos del PBI a los bancos y estos los prestan a las empresas, aparte están los FAE (Mype, Turismo, Agro) que son esquemas parecidos. Todo ello dio a las empresas una especie de respirador mecánico para evitar que quiebren, capital de trabajo.

Por eso es por lo que, cuando se reabre la economía en diciembre del 2020 la economía crece. Y en este año, como la pandemia no ha terminado y estas empresas tenían que empezar a repagar los préstamos en mayo, en le gobierno consideramos que necesitaban una prórroga, dado la debilidad de la economía, y se hizo la reprogramación de estos créditos, incluso hemos creado otro programa similar, todo para el crédito no se caiga. De esa manera estamos garantizando que las empresas, la mayoría, estén casi intactas para cuando venga la normalización de las actividades y empezarán a producir en su potencial.

Entonces, esa política de crédito masivo y barato, con aval del Estado, explica esta recuperación más rápida de la economía que cuando hicimos el libro no lo veíamos tan claro como ahora.

¿Cuál ha sido la consecuencia fiscal?

Que los ingresos tributarios están subiendo por la recuperación rápida de las empresas y que el gasto está creciendo sólo en lo necesario para atender las vacunas y otros temas de salud. Por lo que el déficit fiscal y la deuda pública no serán tan altas como esperábamos en el libro y en los años siguientes podría ser que, más rápido de los esperado, volvamos a una situación parecida a la que teníamos antes de la pandemia en términos fiscales.

¿Lo que nos dice es que desde el punto de vista de política económica no hay motivo por el cual no se pueda retornar a la solidez fiscal tras la pandemia?

Así es, no hay motivo, incluso se puede ir gradualmente en dirección de las reformas que se quieren hacer. La reforma del impuesto predial es clarísima que hay que hacerla, ya está diagnosticado, es un impuesto que pertenece a los municipios, pero ahí hay un espacio para a hacer una política tributaria bien progresiva, entre otros.

De otro lado, en aras de la transparencia hay que decir que el Perú tiene una base importante de su economía en la informalidad y en ese contexto es muy difícil que se puedan conseguir incrementos sustantivos de los ingresos tributarios. Por eso cuando se escucha decir que van a elevar la presión tributaria en 3, 4 puntos del PBI uno sólo se sonríe.

¿No es un problema para la consolidación fiscal que se pretende post pandemia que en el último MMM no se fijaron las nuevas reglas fiscales, los nuevos límites para el déficit fiscal y la deuda pública?

La impresión que dejamos en el libro es que las reglas fiscales han sido importantes, pero más importantes han sido los gestores, porque las reglas han ido cambiando a lo largo del tiempo, al punto que ni siquiera es posible evaluar estadísticamente cuáles funcionaron y cuáles no. Cuando se ve la trayectoria de largo plazo de la política públicas peruanas uno dice: habrá sido por la regla fiscal o no habrá sido, pero que bien les ha ido.

¿Pero hay que cambiar esas reglas?

De las enseñanzas que da el libro, una es que no es tan importante el tema de ir cambiando las reglas, mejor es no cambiarlas seguido sino utilizar las que tenemos porque finalmente las reglas matrices están claras: hay que subir la presión tributaria hasta donde se pueda, mantener un comportamiento conservador del gasto público, atendiendo lo que haya que atender, mantener una deuda pública baja porque eso nos permite endeudarnos a tasas de interés más bajas.