Entrevista a Luis Felipe López-Calva y Tanja Goodwin
Por María Rosa Villalobos
El Comercio, 3 de Mayo del 2023
La pobreza se redujo de 60% a 20% en las últimas dos décadas. Al 2021, la cifra alcanzó el 26%. En nuestro país, en el que solo 8 de cada 100 personas tributan en base a sus ingresos laborales, se hace cada vez más yrgente atacar la informalidad laboral.
Esta semana, el Banco Mundial presentó el informe “Resurgir Fortalecidos: Evaluación de pobreza y equidad en el Perú”. El documento, presentado tanto en Lima como en Cusco junto al Instituto Peruano de Economía es una radiografía actualizada de la pobreza en nuestro país.
El Comercio conversó con Luis Felipe López-Calva (LFLC), director Global de la Práctica Global de Pobreza y Equidad del Banco Mundial, y Tanja Goodwin (TG), economista sénior del Banco Mundial para su subregión Andina, Bolivia, Chile, Ecuador y Perú.
Con el Covid-19, 2 millones de personas cayeron en la pobreza. ¿Se están tomando las decisiones necesarias para mitigar este golpe?
TG: Hay que mirar esto en un contexto un poco más amplio. Este informe no lo hacemos todos los años. El último lo hicimos en 2005. Tuvimos la oportunidad de mirar dos décadas antes de la pandemia y vemos realmente que fue un periodo de éxito. La caída de la pobreza se redujo en un tercio, de 60% a 20%. Y eso gracias, en primer lugar, al crecimiento económico que impulsó el incremento de ingresos laborales.
LFLC: En el corto plazo el foco debe estar en recuperar las pérdidas causadas por la pandemia, principalmente en educación, salud y empleo. Asimismo, se pueden reforzar medidas que fomenten la resiliencia a futuro, como un sistema de protección social más adaptativo. Se requieren medidas que permitan impulsar el crecimiento económico, que en el pasado explicó el 85% de la reducción de la pobreza
La pobreza ha pasado de 20% en el 2019 a 26% en el 2021.
TG: Ese es un retroceso y creo que ahora vale la pena preguntarse cómo podemos retomar esa senda de crecimiento previa, y también hacer que estas ganancias sean más resilientes a futuros choques […] Aproximadamente, tres de cada diez personas están en situación de pobreza. Además, tenemos cuatro de cada diez en situación de vulnerabilidad. ¿Qué es eso? Son personas que salieron de la pobreza, pero están en una franja que ante cualquier choque, vuelven a caer en la pobreza. Tenemos que hacer que estas ganancias, que ojalá podamos ver en el futuro, se vuelvan más resilientes y no haya un incremento de personas en situación vulnerable.
«Al 60% de la población que le falta al menos uno de cuatro servicios básicos: agua potable, saneamiento, electricidad, Internet. Tener ese paquete te da otra oportunidad de emplearte de manera productiva».
¿Por qué cuatro de cada diez se mantienen en una franja de vulnerabilidad?
TG: Lo principal es que para salir de esta franja, realmente el acceso a un empleo de calidad es crítico. El crecimiento económico genera empleo, pero si el empleo es de baja calidad, se reducen las oportunidades que tienen los hogares de hacer el salto de la franja de vulneabilidad a la clase media. Hay varias acciones adicionales que se pueden tomar para fortalecer la resiliencia de estas ganancias. Lo primero es mejorar el acceso a servicios básicos de calidad. Lo que hemos visto es que también hubo una mejora sustancial antes de la pandemia en el acceso a servicios, pero todavía falta bastante y sobre todo, falta acceso de manera integral a diferentes servicios. Al 60% de la población que le falta al menos uno de cuatro servicios básicos: agua potable, saneamiento, electricidad, Internet. Tener ese paquete te da otra oportunidad de emplearte de manera productiva. En segundo lugar está el empleo de calidad. Eso pasa por una serie de normas que también se tienen que mirar. Lo tercero es fortalecer la capacidad redistributiva del sistema fiscal. En el Perú, el sistema fiscal sí tiene un efecto redistributivo, pero podría ser mayor.
¿Eso es responsabilidad del Estado?
TG: En todos los países la idea del sistema fiscal es que tenga un efecto redistributivo. El principio de que quienes más produzcan -y ganen más- contribuyan más para financiar el acceso a servicios básicos, es la idea del sistema fiscal alrededor del mundo. Se tiene que ver si, por ejemplo, la recaudación se hace de una manera progresiva y se tiene que ver si realmente el uso de los ingresos también favorece a quienes más lo necesitan. En el informe hacemos un análisis de la reducción del nivel del índice de Gini, que es una medida de redistribución, para ver cómo el sistema fiscal contribuye a que este índice se reduzca. Ahí lo que vemos es que en el Perú esto tiene un efecto, pero hay algunos países del mismo nivel de ingresos en los que este efecto es mayor.
¿Cómo cuáles?
TG: Por ejemplo, Chile está ligeramente por arriba, y México también. Ambos están dentro del rango de países de ingreso mediano- alto. Lo que quisiéramos resaltar es cómo se recaudan los ingresos. Hay un gran peso en el IGV, que tiene ciertos elementos regresivos en todo el mundo, no solamente en el Perú. Por otro lado, si vemos en el Perú cuánto se recauda por la renta en base a los ingresos laborales, es bastante poco. Solo ocho de 100 trabajadores tributan sobre sus ingresos laborales.
¿Hay algún otro país en el que ocho de cada 100 tributen sobre sus ingresos?
TG: Este ejercicio particular solo lo hemos hecho para el Perú, por lo que no tenemos exactamente una cifra comparable con otros países. Pero, Perú está por encima [del promedio] en cuanto a este número.
¿Cómo aplicar un ‘quick win’ que permita avanzar lento pero seguro en la erradicación de la informalidad que es el problema estructural que tenemos y que engloba otras deficiencias?
LF: La limitada base tributaria se explica principalmente por la alta informalidad. Y esta es una característica de muchos países en desarrollo, particularmente en América Latina. Para hacer frente a esta situación es necesario impulsar un crecimiento económico que permita la creación de empleos formales y de calidad. Si bien esta es una condición necesaria, hay elementos específicos del diseño de la política fiscal que también requieren ser abordados como el alto umbral de elegibilidad para las rentas por trabajo.
TG: El tema de la informalidad no pasa por una sola solución. Efectivamente, hay varios frentes que atacar, pero hay un conjunto de medidas que no facilitan que las empresas más pequeñas, más productivas, puedan crecer rápidamente. Una de las recomendaciones que tenemos es la simplificación de los regímenes tributarios para las mypes.
«Lo que sí necesitamos, efectivamente, es tener un sistema de protección social más adaptativo a la nueva realidad. Esto es, una pobreza y vulnerabilidad más urbana. No tenemos el mismo nivel de información de la pobreza y vulnerabilidad rural y la urbana».
¿Pasar de cuatro regímenes a dos?
TG: Hay ciertas distorsiones que se podrían analizar de tal manera que haya un incentivo para formalizarse y crecer. Creo que hay oportunidades de mirar estos diferentes regímenes y encontrar una solución simplificada.
¿La reducción de los regímenes es una alternativa viable?
TG: Ha sido parte de las propuestas que el MEF ha hecho en diferentes ocasiones. Ya la viabilidad política la tendrán que analizar los politólogos […] Hay diferentes opciones de cómo simplificarlo. Podemos apoyar al gobierno si así lo desease para entrar con más detalle y saber cuál es exactamente la recomendación y la solución idónea. Es positivo que se vaya formando un consenso sobre la simplificación de estos regímenes.
Una de las propuestas en el informe es que más personas paguen impuestos. Es decir, ampliar la base tributaria. Se propone bajar el tope de las UIT (de 7UIT a 5UIT) para el pago del IR. El informe, no obstante, también menciona la alta informalidad.
TG: Es una de las opciones de política que discutimos. Nuevamente, esto se genera en base de la data: solamente ocho de 100 trabajadores tributan sobre sus ingresos laborales. Lo ideal es que estas recomendaciones se miren como un conjunto. Es decir, que no se tome una de estas opciones de política de manera aislada. Creo que [sería ideal tener] un paquete de medidas que englobe soluciones que atacan a la informalidad en general y también algunos ajustes [adicionales]. Por ejemplo, en el umbral de elegibilidad, podrían hacer un paquete que, en conjunto, haga que el sistema fiscal tenga un efecto redistributivo mayor. Sería importante evaluar esta opción de política también bajo la óptica de cómo se implementa. Aclaramos que, obviamente, al reducir el umbral de elegibilidad [para el pago del IR], hemos hecho un análisis de qué pasaría [si se reduce] desiete UIT a cinco UIT. Para quienes tengan un ingreso de cinco UIT, habría que aplicar un porcentaje bajo [de impuesto] para que se proteja esa progresividad de la tributación sobre ingresos laborales.
¿Quizá no sería el momento de aplicar algo como eso dado el primer trimestre complicado que hemos tenido? ¿Se trata de un paquete de medidas que se podrían aplicar este año?
TG: No tenemos una recomendación sobre la temporalidad de esta medida, es un hecho que necesitamos [más] ingresos para poder ejecutarlos también de manera eficiente.
«La mayor urbanización de la pobreza y creciente vulnerabilidad supone un reto al sistema de protección social, ya que actualmente el sistema está enfocado en atender a los pobres en zonas rurales».
Estos choques probablemente vayan a seguir sucediendo en los próximos años.¿Que se debería estar mirando para cada vez mitigar con mayor efectividad estos choques? ¿Tal vez bases de datos más claras o una gestión de la información más eficiente por parte de las entidades del Estado?
TG: Sí, efectivamente. Lo que vemos , simplemente por la trayectoria del cambio climático, son más choques adversos en el futuro. Estos choques van a afectar en mayor grado a la gente que ya es pobre o que está en situación de vulnerabilidad. Tenemos nuevamente que analizar cómo lidian estos hogares con estos choques. La primera recomendación es fomentar el empleo de calidad […] Lo que sí necesitamos, efectivamente, es tener un sistema de protección social más adaptativo a la nueva realidad. Esto es, una pobreza y vulnerabilidad más urbana. No tenemos el mismo nivel de información de la pobreza y vulnerabilidad rural y la urbana. Necesitamos actualizar el registro social para tener más información actualizada de estos hogares. Así, podamos diseñar también de manera más adaptativa nuestras respuestas. Una cosa es atender la pobreza estructural en cierta región rural del país, y otra cosa es atender las necesidades que se generan por un evento catastrófico de tipo natural, muy puntual.
La pobreza actualmente en el Perú se encuentra en las zonas urbanas. ¿Esta es una particularidad solamente del Perú, dado los choques que hemos tenido, o se ve también esto en otros países?
LF: La mayor concentración de pobres en zonas urbanas es un fenómeno que vienen experimentando algunos países en la región, como Brasil, México y Colombia. En el caso de Perú, la urbanización de la pobreza se inició antes de la pandemia, pero se aceleró a raíz de ella. Hoy 7 de cada 10 pobres en Perú están concentrados en zonas urbanas. Esta es una foto distinta a la que veíamos hace diez años, por ejemplo, cuando solo el 47% de los pobres estaban en zonas urbanas.
¿Cómo cambia esto las estrategias utilizadas por los gobiernos en el pasado cuando la mayor cantidad de personas en situación de pobreza vivía en las zonas rurales? ¿Se debe abordar la problemática de otra manera?
LF: La mayor urbanización de la pobreza y creciente vulnerabilidad supone un reto al sistema de protección social, ya que actualmente el sistema está enfocado en atender a los pobres en zonas rurales. Para responder a la nueva realidad se requiere incluir a los nuevos hogares pobres en zonas urbanas y a los vulnerables en el padrón general de hogares. Además, es importante aprovechar la información georeferenciada para identificar aquellas áreas donde se encuentran concentrados los pobres urbanos y vulnerables. En base a esta información, se pueden modificar los criterios de elegibilidad de los principales programas sociales para cubrir a esta población y mejorar la focalización de las inversiones resilientes.
¿La pobreza urbana es más difícil de erradicar o mitigar que la pobreza rural? ¿Por qué?
LF: Existen diferencias entre los pobres urbanos y rurales y las situaciones que enfrentan. Si bien hay más pobres urbanos, los pobres en zonas rurales padecen de más privaciones. Por ejemplo, tienen un acceso limitado a servicios básicos, mercados, productos financieros y empleos de calidad. Tanto la pobreza urbana como la rural requieren de un crecimiento económico que promueva la prosperidad compartida y el sistema de protección social debe adaptarse a sus diferentes características.
¿Esto debería obligarnos a pensar, en términos de política pública, en menos programas de asistencia -como Contigo y Pensión 65, que cubren un espacio importante- y más estrategias para fortalecer las posibilidades de empleo formal?
TG: Lo que nosotros entendemos por protección social no es únicamente asistencia social. Está también, por ejemplo, el seguro social también. Ahí hay oportunidades de mejora. Luego tenemos también resiliencia y adaptación en general, y ahí los esfuerzos que se pueden hacer con inclusión económica. Es un sistema de al menos cuatro ejes. En cada uno creo que se puede ahora actualizar las estrategia. Y, me gustaría resaltar la última [estrategia], que tiene que ver con inclusión económica: atender a las pérdidas por la pandemia. Tenemos muchas personas y sobre todo jóvenes, que han salido del mercado laboral. Si no se revierte rápidamente esta pérdida, se podrían generar más pérdidas en el mediano plazo. La empleabilidad de jóvenes, si pierden años en el mercado laboral, tiene un efecto a mediano plazo. Hay otras pérdidas, como la educación. Eso es una prioridad en el corto plazo.
Estamos en medio de la discusión sobre la reforma pensionaria. Una de las recomendaciones del informe se centra en mejorar la protección social. ¿Debemos incluir también a la salud en nuestra discusión?
LF: ¡Por supuesto! El acceso a seguro de salud es una parte crucial de la protección social de la población. Para garantizar su acceso se requiere desligar la seguridad social a la situación laboral de los trabajadores a través de la unificación del sistema de salud de tal forma que se permita la interoperabilidad de EsSalud y el SIS. Esto además permitiría aprovechar mejor los recursos para el beneficio de todos.
¿Cómo articular productividad y generación de empleo?
TG: Lo que ahí vemos son dos cosas. Primero, hay muchas empresas pequeñas que no crecen y hay muchos trabajadores en estas pequeñas empresas con puestos de trabajo poco productivos. Lo segundo es que estos trabajadores no son productivos. Son los puestos de trabajo los que no son productivos. Hay que pensar cómo se crean más puestos de trabajo más productivos. En la medida que sean más productivos, la probabilidad de que sean más formales es más alta. Si tenemos un costo alto para crear un impuesto formal, entonces conforme vayamos creando puestos más productivos, las personas pueden absorber los costos de ser formales. Toda aquella reducción de restricciones hacia el crecimiento de una empresa que crea puestos de trabajo productivos, es una apuesta por el empleo de calidad.
LF: Es necesario promover un entorno propicio para las inversiones del sector privado y para la creación de empleos formales de calidad. Esto requiere eliminar los obstáculos y desincentivos al crecimiento de las empresas. Finalmente, cerrar las brechas de oportunidades económicas de las mujeres y jóvenes mediante programas de cuidado temprano para que las mujeres puedan acceder a mejores oportunidades laborales y programas de capacitación y vocacionales para jóvenes.
¿El crecimiento económico es la respuesta principal a la reducción de la pobreza?
TG: Es así, porque así lo hemos visto en el pasado. Eso es lo que la data arroja. Independientemente de lo que dice la teoría, hemos visto claramente que en dos décadas, [la pobreza] se redujo a un tercio. El 85% de esto [la reducción de la pobreza] se explica por el crecimiento económico. De esta experiencia se puede aprender. El impulso del crecimiento económico es lo que va a hacer una diferencia en la senda de reducción de pobreza y obviamente hay medidas adicionales que se pueden impulsar desde el Estado.
