Entrevista a Luis Carranza
El Comercio, 27 de Marzo del 2023
Por: María Rosa Villalobos
El ex ministro de Economía y director del Instituto de Gobierno y Gestión Pública de la Universidad San Martín de Porres (USMP), Luis Carranza, reflexiona sobre la pobre ejecución del gasto público. Para él, la solución no pasa por quitarle autonomía a los gobiernos regionales, sino articular mejor el trabajo de los distintos niveles de gobierno, mejorar la planificación nacional, y fortalecer la institucionalidad.
Luis Carranza, director del Instituto de Gobierno y Gestión Pública de la Universidad San Martín de Porres (USMP) y ex ministro de Economía conversó con El Comercio sobre los problemas alrededor de la ejecución pública en el marco del lanzamiento de “Infraestructura para el Desarrollo Regional: Enfoque de cierre de brechas y corredores económicos territoriales”, libro del fondo editorial de la USMP del que es co-autor.
—En el libro se identifican 22 corredores logísticos en el territorio nacional. ¿Diría que carreteras, agua y saneamiento y conectividad son los proyectos más urgentes?
Desde el punto de vista de la infraestructura pública, sí. De hecho, donde encontramos la mayor brecha es en el sector transporte.
—¿Cómo se encuentra la situación del sector agua y saneamiento?
Tenemos una una brecha muy grande [..] Y no sólo [se trata] de la falta de recursos, sino de la operación y mantenimiento de los proyectos de agua y de saneamiento. Tenemos empresas prestadoras de servicios de saneamiento en los municipios que no funcionan adecuadamente. Ahí se requiere toda una reestructura institucional para que puedan ofrecer, con los mismos recursos, un mejor servicio a los ciudadanos.
—En cuanto a carreteras y conectividad, ¿es un tema de falta de infraestructura o de operación y mantenimiento?
En lo que es transporte, necesitamos nuevas obras, avanzar fuertemente en pavimentación, especialmente en redes departamentales y en redes terciarias. Un departamento como Arequipa, por ejemplo, con grandes recursos por canon, requiere pavimentar el 50% de sus redes departamentales. Eso genera un costo logístico muy grande para todos los pequeños productores. Los costos logísticos del Perú en términos de su producto, en términos relativos, están por encima del promedio latinoamericano y están tres veces por encima del promedio de países desarrollados.
—Es decir, ¿destinamos más dinero para infraestructura que países como Colombia o Chile?
En términos de presupuesto, dado el buen desempeño macroeconómico que hemos tenido en los últimos 30 años, destinamos en términos de PBI un porcentaje que está en el rango superior de América Latina. No es suficiente. En general, la región tiene un serio problema de infraestructura, pero necesitamos mejorar en eficiencia y también ponerle un control al crecimiento del gasto corriente. Lo que hemos visto en los últimos 15 años es un crecimiento exagerado del gasto corriente, mientras que en términos de infraestructura, no hemos crecido a la velocidad que requerimos.
—Los gobiernos regionales tienen asignado presupuesto para obras de prevención que no ha sido ejecutado correctamente. ¿Es un problema de eficiencia?
Así es, es un problema de eficiencia en ejecución, pero también de conceptualización. Lo que nos hemos dado cuenta de una manera dramática es que no se han hecho las obras importantes para evitar los desbordes. Más allá de reconstruir las escuelas o las postas en los mismos sitios donde estaban, había que hacer el trabajo a lo largo de toda la cuenca para evitar estos efectos de la naturaleza.
—El problema de falta de eficiencia en la ejecución de presupuesto público no es nuevo. ¿Considera usted que esto deviene de una descentralización fallida?
El proceso de descentralización hay que entenderlo en toda su magnitud. El proceso de descentralización ocurre cuando el país atravesaba una crisis política muy difícil, y se encauza en función a las aspiraciones de las regiones.
—Esto fue en el 2002.
Así es. Esto ocurre después de la crisis por la salida de [Alberto] Fujimori. Todo el proceso de regionalización surge de un proceso de aspiración política dentro de las regiones. Eso es positivo. A nivel fiscal se tomaron las decisiones correctas para evitar lo que ocurrió en otros países, como Colombia por ejemplo, donde hubo un gran desorden fiscal y se generaron serios problemas. En el Perú se hicieron las cosas bien. Donde no se trabajó suficiente fue en asegurar que estos gobiernos regionales y también los municipios más importantes y más grandes en el país, tengan ciertos lineamientos institucionales.
—Lineamos para la ejecución del presupuesto.
Así es. Por ejemplo, Servir debe tener dientes. Los funcionarios de alto nivel en las regiones deben tener la certificación de Servir, y el gobernador no los va a poder remover si no hay una causa justificada. Esos dientes no los tiene [Servir en este momento]. Hay que trabajar en este factor institucional que es fundamental. Otro factor importantísimo es la coordinación entre el gobierno central y los gobiernos regionales. Si no tenemos los niveles de coordinación para hacer los grandes proyectos nacionales en transporte, salud o educación, donde tú avanzas y licitas obras en macroregiones vamos a tener un avance muy desordenado con desigualdades muy grandes entre las regiones. Puno tiene una brecha del 79%. La brecha de Apurímac es de 81%.
—A pesar de la minería.
A pesar de la minería. Entonces, ¿cómo replanteamos esto? ¿Cómo generamos estos mecanismos de coordinación para avanzar de manera conjunta? Esto no tiene nada que ver con quitarle autonomía a las regiones. Esto es un proceso de planificación nacional.
—No ha sido entonces una descentralización fallida, sino poco cuidada.
Los resultados no son óptimos.
—¿Quitarle el presupuesto para ejecución de obras a los gobiernos regionales es una opción?
Eso te va a generar un problema político que no sé si se pueda solventar en las actuales circunstancias. Lo que tenemos que hacer es mirar hacia adelante y ver cómo encausamos [la situación]. Yo, como ministro, tenía reuniones con los que en esa época eran presidentes regionales de manera continua. Tenía muy buena coordinación, independientemente de la orientación política, del partido del cual venía [la autoridad]. Recuerdo mucho al presidente regional de Arequipa, el señor Guillén, con el que trabajamos todo el proyecto de Majes Siguas. Vimos cómo se iba a cofinanciar.
—En el libro se menciona una solución. Se habla de fondos de desarrollo territorial locales. ¿Por ahí podría venir una solución?
Efectivamente, eso sería parte de los instrumentos con los cuales encararíamos un proceso de mayor coordinación.
—¿Cómo funcionarían estos fondos? ¿Dependerían del MEF?
No. Los fondos tienen su su propia estructura, se asegura sus fuentes de financiamiento y se encarrila luego todo el proceso de ejecución.
—¿Dependerían de los gobiernos subnacionales?
En estrecha coordinación con el gobierno central.
—Tenemos también ahora cuatro tipos de mecanismos para la ejecución de obras públicas: las Alianzas Público Privadas (APP), las Obras por Impuestos (OxI) y los Gobierno a Gobierno (G2G). ¿Se pueden articular los cuatro mecanismos de alguna manera?
Cada uno de estos mecanismos es útil en función del tipo de infraestructura o del tipo de problema que querramos solucionar. Las APP son muy buenas. Lamentablemente, como el Estado no cumple sus compromisos, en los últimos tiempos vemos una sucesión de problemas en las cortes internacionales y fallos en contra del Estado peruano porque no se entregan los terrenos a tiempo, porque se incumple con lo que se pacta en los contratos. Ahí hay un problema de eficiencia dentro de la administración pública que hay que resolver, pero las APP requieren fundamentalmente que parte del pago de la obra venga directamente de los ciudadanos.
Los acuerdos G2G son positivos, implican estructuras bastante más complejas y deberían abordar temas macroregionales. No vas a hacer un hospital en un acuerdo gobierno a gobierno, pero sí puedes abordar el problema de la brecha hospitalaria en el sur del Perú, identificando bien todos los proyectos con un G2G.
—¿Por qué no es eficiente hacer un hospital con un G2G?
Por el tamaño.
—Es decir, los G2G deben estar destinadas a grandes inversiones.
Sí. Por otro lado, las OxI implican un apoyo del sector privado como brazo operativo de los gobiernos regionales, fundamentalmente subnacionales, para resolver problemas en la región donde ellos operan, regiones en las cuales [los privados] requieran mejorar su credibilidad y reputación. Entonces, apoyan al desarrollo haciendo un esfuerzo de construir una carretera, un colegio, resolver un problema puntual. Ese es el objetivo de las OxI.
—¿Hay suficientes incentivos para que los gobiernos subnacionales impulsen aún más las OxI?
Se requiere revisar mejor toda la estructura y facilitar las cosas. Muchos de los problemas que han tenido las empresas privadas, y por eso su retiro, vienen porque los gobiernos regionales terminan no aceptando la obra. Entonces, no les entregan los certificados, y no pueden descontar impuestos.
—Según el libro, los gobiernos locales concentran proyectos de baja demanda financiera. Los proyectos menores a S/50 millones son 55 mil y representan el 23% de la inversión total que hace falta en el país. Si la ejecusión es deficiente, ¿esto debería cambiar?
El gran porcentaje de ejecución de infraestructura viene fundamentalmente de los gobiernos locales y son proyectos de baja escala. Pero si tú tienes un plan de mejora de la infraestructura educativa o de la infraestructura de salud, y tienes un buen diagnóstico de las necesidades de inversión en uno de estos sectores en todo el país, puedes orientar a los alcaldes, especialmente los que tengan recursos, para que hagan las tres o cuatro o diez escuelas que se necesitan en su distrito. Es parte de un plan nacional. Si no los orientas, al final van a terminar mejorando la plaza del distrito o mejorando el Palacio Municipal.
—¿Para eso sirve el Plan Nacional de Infraestructura o está mal orientado?
El tema no es el plan, el tema es cómo generas estos mecanismos de coordinación y cómo efectivamente logras coordinar con los alcaldes. Es un tema de ejecución.
—¿Esta tarea de fortalecer la institucionalidad, y de ofrecer capacitación y seguimiento, debería estar a cargo de PCM o del MEF?
Debería ser PCM porque involucra a todos los sectores y a los distintos niveles del Gobierno. Pero, evidentemente el MEF tiene que jugar un rol fundamental.
—Se acaba de anunciar la creación de la Autoridad Nacional de Infraestructura que concentrará sus esfuerzos en el tema de prevención. ¿Cómo articular nuestra brecha existente -de colegios y hospitales- con las obras de prevención que también se necesitan?
Es muy fundamental el tema de articular. No se trata de crear instituciones. Esto pasa por tener los procesos adecuados para ejecutar bien las cosas. Hay distintos modelos que tienen los países para atender los temas de prevención. El de Japón, por ejemplo, es uno. Es un mecanismo de coordinación de todas las instancias del gobierno japonés. Esa metodología debemos replicar. Si lo quieres llamar autoridad nacional, autoridad de reconstrucción, Indeci reforzado…[da igual]. El nombre institucional es lo de menos. Lo importante es tener los procesos adecuados y la gente adecuada, para llevarlo adelante.
—¿Es oportuno que la ejecución de obras de prevención continúe en manos de los gobiernos subnacionales o deberían quedar a cargo de la Autoridad de Reconstrucción con Cambios?
Lo que se tiene que hacer es un esfuerzo desde el Gobierno central, con la coordinación y colaboración de las regiones y los municipios. El gobierno central no puede quedarse girando cheques y mirando hacia otro lado.
—Otra cosa de la cual se habla en el libro es el enfoque territorial sostenible. ¿Por qué es importante construir infraestructura con este enfoque?
Justamente, porque necesitamos una visión de largo plazo sobre el tema de infraestructura, el tema de prevención, el tema de desastres naturales, el impacto del cambio climático sobre nuestro país. Somos uno de los países en el mundo más afectados por el cambio climático.
—¿Cuál es la principal conclusión del mapeo de corredores logísticos y de reducción de brechas que presenta el libro?
Pacto político. A lo que aspiramos realmente, más que tener un listado de cosas de una metodología, es que esto sirva para que las distintas fuerzas políticas logren ponerse de acuerdo. No puede ser posible que departamentos que a lo largo de los últimos 20 años han tenido recursos incalculables por fuente de canon, tengan estos problemas de infraestructura.
—Conseguir un paco político en este momento es difícil. Una de las cosas sobre la que se discute es el modelo económico de la Constitución de 1993. Sobre los argumentos que hay en contra del modelo económico, ¿considera usted que alguno tiene asidero? ¿Ha ayudado realmente el modelo económico a mitigar la desigualdad en el Perú?
La desigualdad en el Perú ha caído, el nivel de ingreso ha crecido de manera significativa en los últimos 20 años. La Constitución de 1993 es una buena Constitución. Es una Constitución que hay que ver en el contexto histórico en el que nace. Se da después de la hiperinflación de los años ochenta. Y, se construye sobre dos valores fundamentales. El primero, que hay que ser responsables fiscalmente. Y el segundo, que la inversión privada es lo que va a sacar adelante al país. Se ponen un montón de restricciones a la actuación del sector público y se le pone candados [a la Constitución], producto de lo que sufrimos como país en esa época. Tenemos un artículo, creo que es el 64, que protege el ahorro en moneda extranjera de las personas. Tú no encuentras una Constitución en el mundo que tenga un artículo así, pero claro, hay que entender lo que perdieron las personas en los ochenta cuando se les congelaron sus cuentas en moneda extranjera […] La Constitución cubana empieza definiendo al Estado. La Constitución peruana empieza hablando del individuo como fin supremo del Estado y la sociedad. Hay una serie de artículos en los que se apunta hacia la justicia, hacia una economía social de mercado, que evidentemente involucran objetivos de reducción de desigualdad y de una solidaridad en el país. No haberlo logrado, no haber crecido a la velocidad que podemos crecer, -y el libro apunta hacia eso-, no haber reducido las brechas que tenemos, no es un tema de la Constitución, es un tema de ineficiencia pública. Sobre eso tenemos que trabajar.
—¿Es perfectible el modelo?
El modelo económico brinda grandes lineamientos. Yo no veo ningún problema en adaptar una que otra cosa. El Estado, si considera que debe expropiar, lo puede hacer. Eso sí, tiene que hacerlo por ley […] Uno de los grandes problemas de infraestructura que tenemos es de saneamiento físico legal, porque no tenemos la fortaleza como Estado para avanzar en expropiaciones que deberían hacerse por el bien común.
—Se rumorean cambios en el gabinete. ¿En qué sectores cree usted que deberían haber cambios?
Eso depende de cuáles son los objetivos que tenga la presidenta Boluarte y el primer ministro. No sé los niveles de coordinación. Sí creo que el país tiene que empezar a hacer cosas. No podemos seguir en un estado permanente de inacción. Tenemos una gran cantidad de obras paralizadas, tenemos que resolver los problemas derivados de los desastres naturales. Entonces, en función de los planes que tengan, harán los cambios que supongo requieren en el gabinete. No me quiero pronunciar sobre ningún sector en específico.
—¿Podríamos esperar un crecimiento de la inversión privada para ese año?
Muy difícil, dadas las condiciones.
—¿Llegaríamos a un 0% o veríamos, más bien, una cifra negativa?
Los estimados son una ligera caída de la inversión privada para este año. El primer trimestre lo vamos a acabar con cifras ligeramente negativas, producto de las paralizaciones y el impacto de los desastres en marzo. Debería empezar a recuperarse, pero son estimados que están entre 1,5% y 2%. El Fondo Monetario tiene una cifra ligeramente mayor para el crecimiento [del Perú] en el 2023, de 2,4%. Yo estoy un poquito más pesimista. Este es el promedio que se espera, pero la varianza estimada ha crecido mucho porque va a depender de la estabilidad política y cómo el sector privado percibe que se van a mantener las reglas de juego. Si la cosa logra encaminarse, se podría reactivar un poco [la economía] en el segundo semestre y terminar en torno a 2,5%- 3%. Pero, si seguimos en una situación de inestabilidad, vamos a estar lamentablemente en 2% o por debajo de 2%.
—El ministro de Economía habló de una tasa de crecimiento de 4% a partir de abril, ¿lo considera muy optimista?
Ligeramente optimista. El potencial que tenemos en nuestro país es muy grande, pero es potencial. Hay que plasmarlo en realidad. A lo largo de los últimos años hemos tenido deterioros en los fundamentos de largo plazo de nuestra economía: eficiencia en la gestión pública producto de excesivas regulaciones, falta de concreción para terminar las obras de infraestructura, retrasos innecesarios. Todo eso te quita entre 1% y 2% de crecimiento de largo plazo.
Leyenda: Luis Carranza es co-autor, junto a Miguel Prialé, Laura Calderón y Rudy Laguna, de “Infraestructura para el Desarrollo Regional: Enfoque de cierre de brechas y corredores económicos territoriales”, el nuevo libro del Fondo Editorial de la Universidad San Martín de Porres.
