La reforma de la gestión policial
Continuando con el desarrollo de nuestra biblioteca virtual sobre: Estado del Siglo XXI, presentamos nuestro tercer despacho sobre la reforma de la Policía Nacional. Ver en Lampadia: Reforma Policial (II).
Es muy importante destacar que la ansiada reforma del Ministerio del Interior y de la Policía Nacional, ya está encaminada con la dación de 16 dispositivos legales que regulan diversos aspectos de ambas instituciones. En este ensayo, nuestro colaborador con el desarrollo de esta sección de Lampadia, Jaime de Althaus, analiza los contenidos de la reforma, identifica los problemas subsistentes y los potenciales riesgos de la nueva normativa, que debe aún asentarse, complementarse y perfeccionarse.
Resumen ejecutivo
La gestión del ministerio del Interior y de la Policía Nacional ha mejorado relativamente en los últimos años, pero subsisten déficits importantes y se han creado algunos problemas potenciales. Las nuevas leyes orgánicas del Ministerio del Interior y de la Policía Nacional intentan darle una función rectora al Ministerio y una ejecutora a la Policía, pero hay superposiciones y se le ha dado una capacidad administrativa amplia a la PNP creando eventualmente espacios para la corrupción y distrayendo oficiales que deberían estar dedicados a la labor policial. Muchas funciones administrativas deberían ser desempeñadas por gerentes públicos civiles y no por oficiales de armas, y los servicios de patrulleros, computación y otros así como su mantenimiento deberían ser tercerizados.
Introducción
Hay que decir que ya comenzó un proceso de reforma de la gestión policial, aunque todavía está en sus inicios. Según Jaime Reyes, jefe del gabinete de asesores del Ministro del Interior, y Javier Llaque, asesor, el 2011 la realidad del sector era sumamente precaria: inseguridad ciudadana y delincuencia en alza, mucha corrupción, altísima rotación de ministros, personal desmotivado, inadecuada infraestructura y equipamiento junto con bajísimos niveles de ejecución de las inversiones, ausencia de cifras y de estadísticas, en las comisarías debían hacer una “chanchita” para tener internet, los policías llevaban sus propias laptops, desconfianza en la policía…
Entonces el 2012 el gobierno decidió solicitar facultades al Congreso para reorganizar el funcionamiento del Ministerio del Interior y de la Policía. Promulgó, a tal efecto, diversos decretos legislativos relativos a la estructura orgánica del Ministerio del Interior, de la Policía, a la carrera policial, a la formación policial, las remuneraciones, el régimen disciplinario, etc., y elaboró, por medio del Consejo Nacional de Seguridad ciudadana (CONASEC), un Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018 cuyo cumplimiento se evalúa semestralmente. Los decretos legislativos fueron los siguientes:
División y superposición de funciones entre el Ministerio y la Policía
La idea básica era que el Ministerio del Interior se concentrara en un rol normativo y supervisor, formulando políticas y vigilando su aplicación, y la Policía Nacional en un papel ejecutor, con autonomía administrativa y operativa. Es decir, la PNP pasó de ser una dirección del Ministerio a convertirse en una institución pública autónoma, aunque dependiente funcional y normativamente del Ministerio.
El resultado fueron unas estructuras orgánicas del Ministerio y de la Policía que son, en cierta medida, espejo una de la otra. Si en la Policía hay unas direcciones ejecutivas de investigación criminal, antidrogas y de lucha contra el terrorismo, en el Ministerio del Interior hay una Dirección General contra el Crimen Organizado, que se entiende juega un papel rector respecto de las mencionadas direcciones ejecutivas de la Policía. Y si en ésta hay una dirección ejecutiva de seguridad ciudadana, en el Ministerio de Interior hay una Dirección General de Seguridad Ciudadana, que también supervisa y da directivas a la anterior. Y así sucesivamente.
Lo mismo ocurre en el área administrativa: las direcciones ejecutivas de administración, de planeamiento y presupuesto, de tecnología de las comunicaciones, de personal y de infraestructura y equipamiento de la Policía, tienen sus direcciones generales rectoras equivalentes en el Ministerio.
Claro que aquí la división del trabajo no es tan clara, o en ocasiones es a la inversa: ejecuta el ministerio y no la policía, o duplican funciones. En lo que se refiere a infraestructura y equipamiento, por ejemplo, Jaime Reyes nos explica que las obras y adquisiciones grandes las hace el Ministerio, no la Policía, pero las pequeñas corren a cargo de esta última. ¿Dónde está la frontera? No está claro. Lo cierto es que antes del 2012, cuando la Policía era una Dirección General, todas las compras y los proyectos los hacía el Ministerio. Pero era tan ineficiente que por eso se creó, en la nueva ley orgánica de éste, una Dirección General de Infraestructura, y, de hecho, ahora se está invirtiendo mucho más que en el pasado (si en el 2001 la inversión fue 8 millones de soles, y entre los años 2006 y 2011 el promedio fue de 80 millones, el 2015 llegó a 800 millones), aunque no necesariamente las compras, como los patrulleros inteligentes por ejemplo, son de calidad.
Hasta ahora las compras grandes (armas, patrulleros, etc.) han permanecido en manos del Ministerio. La Policía formula el requerimiento y el Ministerio realiza el proceso de compra, aunque con participación de policías. En las obras ocurre lo mismo: la remodelación del hospital de la Policía, que costó 293 millones de soles, o la construcción de nuevas comisarías, quedó en manos del Ministerio, pero el mejoramiento de las comisarías existentes ha pasado a manos de la Policía, aunque ya se le encargó a esta última la construcción misma de una comisaría en el VRAEM.
El Ing. Francisco Carbajal, Director General de Planificación y Presupuesto del Ministerio del Interior, advierte que se estaría instalando una tendencia en el sentido de que la Policía ejecute ella directamente una proporción cada vez mayor del presupuesto de inversión. Aparentemente la ley de contrataciones la autorizaría, dada su calidad de unidad ejecutora. Hay una discusión al respecto y no cabe duda que la Policía va a presionar cada vez más fuertemente para asumir toda la inversión pública relacionada a su tarea.
A nuestro juicio, esto sería un error. Ni siquiera la refacción de las comisarías debería estar en manos de la Policía, pues es algo que bien podría tercerizarse con un contrato de mantenimiento y no distraer a los comisarios en oportunidades de enriquecimiento de ese tipo. Si se quiere luchar contra las prácticas corruptas institucionalizadas, como vimos en el informe anterior, no es una buena idea darle a la policía autonomía administrativa total, pues se pueden generar corruptelas vinculadas a las compras y los contratos.
La duplicación de funciones es más notoria, aún, en el tema de inteligencia. Hay un servicio de inteligencia en el ministerio y otro en la Policía, y no está clara la división de roles. También hay direcciones dedicadas a desarrollar la “plataforma de interoperabilidad” tanto en el Ministerio como en la Policía.
Pero donde la nueva ley orgánica del ministerio de Interior acertó con claridad, fue en la creación de una inspectoría general en el ministerio encargada de supervisar a las inspectorías policiales, dotada de un pequeño cuerpo de policías de investigación, y a cargo del Tribunal de Disciplina Policial integrado por abogados civiles que ven el última instancia las infracciones graves o muy graves resueltas por las inspectorías policiales y también las cometidas por los generales. Como vimos en el informe sobre la lucha contra la corrupción, esta inspectoría y el Tribunal están funcionando bien y han significado un progreso en la lucha contra las corruptelas internas. Además, por la calidad jurídica de sus fallos, el Poder Judicial ya no ordena reponer en la Policía a los efectivos que son dados de baja,
Asimismo, la creación de una Dirección General de Seguridad Ciudadana, que oficia de secretaría técnica del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, le ha dado impulso a esta política. Se aprobó el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018 que es evaluado semestralmente por esta dirección.
De otro lado, la ley de la Policía, como dijimos, convierte a esta última en una institución pública con cierta autonomía administrativa y operativa, y crea, en consecuencia, dentro de ella, una gran cantidad de direcciones ejecutivas, operativas y administrativas.
Hay ahora un exceso de órganos de línea. Fuera de la consabidas direcciones ejecutivas de investigación policial, contra el terrorismo, y antidrogas, existen ahora direcciones ejecutivas de Criminalística, de Seguridad Integral, de Fuerzas Especiales, de Tránsito y Seguridad Vial, y de Turismo y Medio Ambiente. Fuera de esas, se ha creado también la dirección ejecutiva de Dirección de Seguridad Ciudadana, cuyo propósito es fortalecer los vínculos entre la policía, la comunidad y los gobiernos locales y regionales. Esto, sin embargo, es algo que debería estar en el ADN de las Comisarías.
La ley también crea gran cantidad de direcciones ejecutivas administrativas (presupuesto, personal, logística, etc.), presididas todas ellas por un oficial general. Esos cargos -los administrativos- deberían ser desempeñados por gerentes públicos civiles, en lugar de distraer personal policial que estaría mejor empleado en la lucha contra la delincuencia. Se desperdicia recursos humanos policiales en labores que bien podría hacer directamente el ministerio o gerentes civiles a cargo de las direcciones ejecutivas.
Pero solo en el Fondo de Aseguramiento en Salud de la Policía, Saludpol (ex Fospoli), se ha contratado a tres gerentes públicos civiles de Servir, coincidentemente con la conversión del ex Fospoli en un fondo de aseguramiento (que no da prestaciones directamente ni se encarga de las compras de medicamentos) y con su paso al Ministerio del Interior pero, una vez más, como persona jurídica de derecho público con autonomía administrativa. En su directorio hay un funcionario del MEF.
Esta ha sido una medida positiva, porque el Fospoli era un nido de corrupción. Hay que señalar que los servicios vinculados al bienestar del personal policial son muy importantes porque le ahorran a los efectivos policiales gastos significativos no solo en salud, sino también en educación y vivienda. Los hijos de los policías pueden estudiar en los colegios policiales, que son gratuitos y, según nos dicen, son buenos, y las familias de los policías tienen facilidades para acceder a viviendas. Pero no hemos tenido tiempo para indagar cómo están organizados estos servicios.
Tercerizar
Hemos señalado que la refacción y mantenimiento de las comisarías es algo que debería tercerizarse a una asociación público-privada, a fin de no distraer a los comisarios en tal labor, no crearles oportunidades de corrupción y asegurar que el mantenimiento se produzca de manera permanente. El mismo principio debería aplicarse a todas las grandes adquisiciones del Ministerio, sobre todo para asegurar la eficiencia de los servicios.
Vemos el caso de los patrulleros inteligentes, donde el 20% está inoperativo a sólo tres años de su puesta en funcionamiento, según un informe de César Romero en La República. Es la historia de siempre. No hubo, por supuesto, un contrato de mantenimiento con la empresa proveedora o con otra, sino sólo una garantía por dos años, que ya se venció. La PNP se encarga y por supuesto se encarga mal.
Pero el problema sería más complicado aún: revela la nota de Romero que según el informe Nº 115-2014 del 27 de agosto del 2014 de la División de Emergencia (DIVEME) de la PNP, “…durante el servicio de patrullaje se ha detectado que en los 10 primeros meses de funcionamiento se han producido roturas en los trapecios delanteros, debido al peso del blindaje, peso de la tripulación, peso de los equipos y trabajo continuo en razón de que dichos vehículos no soportan mayor peso por estar diseñados y fabricados para uso particular”. Ante la observación que la Contraloría, basada en ese informe, formuló, la PNP respondió con el informe Nº 36-2015-DIRNGI-DIREJADM-PNP/SEC desautorizando el informe anterior por “carecer de sustento técnico” pues -argumenta- el peso que pueden soportar estos automóviles es mayor al que transportan, y que más bien «los desperfectos mecánicos en el sistema de embrague ocurren por los inadecuados hábitos de manejo cuando se mantiene presionado el pedal de embrague, provocando que el collarín se fatigue y se dañe» (sic).
Lo que sí sabemos, de buena fuente, es que la mayor parte de estos patrulleros no funcionan como inteligentes: no se conectan en tiempo real con el Reniec y otras dependencias, no pueden transmitir datos, imágenes, huellas digitales, etc. Sus computadoras tendrían deficiencias, vinieron sin lectores digitales, la red tetra es insuficiente y el sistema de conexión por telefonía móvil es precario. Fue una compra de gobierno a gobierno con Corea del Sur. Pese a todos estos defectos, se ha apurado la compra de 2,200 patrulleros “inteligentes” más siempre dentro del convenio con Corea.
De aquí se desprenden dos conclusiones: los convenios de compra de gobierno a gobierno no necesariamente son convenientes, porque se convierten en un medio para evitar una licitación pública internacional, y no existe control sobre los arreglos internos que pueda haber -en Corea en este caso- para la confección del producto.
En segundo lugar, más eficiente que comprar una flota -sin contrato de mantenimiento por añadidura- resultaría contratar con una empresa el servicio de patrulleros -es decir, alquilarle los vehículos. Esto lleva implícito que los patrulleros tendrían que estar siempre en buen estado, algo de lo que ya no se encargaría la PNP, sino la empresa que alquila. Lo mismo de se debe aplicar a cualquier otro equipo que requiera mantenimiento, como las computadoras por ejemplo. Recientemente se adquirió un lote de 10 mil de ellas para las comisarías. Sin un buen contrato de mantenimiento y renovación, se inutilizarán en poco tiempo.
En resumen, en los últimos años hemos tenido avances en algunos aspectos de la gestión de la policía nacional, pero subsisten déficits importantes y se han creado algunos problemas potenciales. Las nuevas leyes orgánicas del Ministerio del Interior y de la Policía Nacional intentan darle una función rectora al Ministerio y una ejecutora a la Policía, pero hay superposiciones y se le ha dado una capacidad administrativa amplia a la PNP creando eventualmente espacios para la corrupción y distrayendo oficiales que deberían estar dedicados a la labor policial. Las direcciones ejecutivas administrativas de la PNP deberían ser desempeñadas por gerentes públicos y los servicios de patrullaje, computación y otros, así como su mantenimiento, deberían ser tercerizados.
Como veremos en la próxima entrega, un instrumento que si está funcionando bien para empezar a introducir racionalidad en el presupuesto y el gasto, y planificar mejor los recursos, es el presupuesto por resultados.
Recomendaciones
- Diversas funciones administrativas, como logística, infraestructura, mantenimiento de equipos, etc., deberían estar en manos del Ministerio del Interior o, en su defecto, de gerentes públicos civiles dentro de la Policía, a fin de reducir espacios de corrupción y no distraer a oficiales de la policía en tareas administrativas.
- El mantenimiento de las comisarías y de los equipos, vehículos, etc., debería ser tercerizado. Incluso la flota de patrulleros podría ser alquilada en lugar de adquirida.
- Definir con claridad la delimitación de funciones entre los servicios de inteligencia del Ministerio y los de la Policía
Entrevistas
Reyes, Jaime, Jefe de gabinete de asesores del Ministro del Interior, y Javier Llaque, asesor, 16 de octubre de 2015
Bibliografía
Decreto Legislativo N° 1135, Ley de Organización y funciones del ministerio del Interior.
Decreto Legislativo N° 1148, Ley de la Policía Nacional del Perú.
Decreto Legislativo Nº 1149, Ley de la Carrera y situación del Personal de la Policía Nacional del Perú.
Decreto Supremo N°016-2013-IN, Reglamento de la Ley de Carrera y Situación del personal de la Policía Nacional del Perú.
Decreto Legislativo Nº 1150, que regula el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú.
Interior Instituto de Defensa Legal — IDL: “De los guardianes socráticos a los decretos legislativos Análisis sobre el paquete de decretos legislativos del presidente Ollanta Humala en los sectores de Defensa y de Interior”, diciembre 2012
INEI: Encuesta Nacional de Programas Estratégicos 2011-2014
Lampadia, “La Reforma Policial (I)”, 14 de enero de 2018
Lampadia, “La Reforma Policial (II)”, 8 de febrero de 2016
Romero, Cesar: “El 20% de los patrulleros inteligentes está inoperativo”, La República, 22 de Febrero de 2016
