Siguiendo con el análisis de la conflictividad vinculada a los proyectos extractivos, presentamos a continuación un ensayo que evalúa las propuestas de compartir las utilidades de los proyectos y/o empresas con las comunidades del área de influencia de los mismos. Este planteamiento parece ser un mecanismo irresponsable para enfrentar los conflictos en el corto plazo, con el riesgo de generar comportamientos disfuncionales en el mediano y largo plazos.
Este análisis forma parte de nuestra biblioteca virtual sobre: Recursos Naturales y Desarrollo, y ha sido preparado por nuestros colaboradores del Centro Wiñaq, Camilo Ferreira y Franco Olcese.
¿Utilidades versus Conflictos?
Por Camilo Ferreira y Franco Olcese, Centro Wiñaq
¿Se podrán reducir los conflictos con las Empresas Mineras mediante el reparto de utilidades?
En campaña electoral, los candidatos proponen lo que sea necesario para llamar la atención y capturar intenciones de votos. En los medios vemos una colección de soluciones mágicas, de ideas nuevas y geniales que pueden resolver los problemas que nos aquejan por largo tiempo. Uno de esos problemas es la paralización de proyectos mineros por la conflictividad social. El problema es que algunas de esas ideas no son nuevas, ni geniales ni menos mágicas. Veamos un ejemplo.
Durante la presente campaña electoral, los candidatos han propuesto diversas alternativas virtuales para afrontar la conflictividad social ligada a proyectos extractivos: Cambio en la Constitución para que los dueños de la tierra sean también dueños del sub-suelo[1], consulta previa con carácter vinculante[2], que las comunidades de los alrededores de los proyectos se beneficien con participación directa en las utilidades de las empresas, etc. Al hacer estas propuestas, los candidatos buscan convencer a sus audiencias de que la solución propuesta por ellos será la bala de plata que destrabará los miles de millones de dólares paralizados en proyectos y que con ellos el país retornará a la senda del crecimiento. Algunos creen haber tenido la gran idea, la idea que nadie tuvo antes que ellos y que puede solucionar un problema que todos quisiéramos verlo ya solucionado. Uno de esos problemas es la conflictividad social ligada a los proyectos mineros. En nuestra opinión, estas propuestas son una forma de evadir las responsabilidades de los gobernantes, pues implican dejar las soluciones efectivas a procesos cuestionables y mayormente inviables.
En nuestro enfoque, los conflictos sociales relacionados a la minería son complejos y no tienen una solución mágica. Pensamos que la conflictividad social es un fenómeno que requiere un paquete de medidas que, si funcionan bien, reducirían la conflictividad paulatinamente.
Nuestra pregunta es: ¿La participación directa de la población, del entorno de los proyectos extractivos, en las utilidades de las Empresas Mineras llevaría a una reducción significativa en la conflictividad social?
El argumento detrás de esta idea es bastante simple y aparentemente sensato. Brindar a las comunidades una participación en las utilidades o en el accionariado de las empresas asociaría directamente el desarrollo de sus comunidades con el éxito minería (A). Esta participación llevaría a un alineamiento de intereses entre las empresas mineras y las comunidades (B). Se esperaría entonces que este alineamiento de intereses generara una paz social que viabilizaría la realización de múltiples proyectos mineros paralizados (C),favoreciendo así la reactivación económica (D).La lógica es: “A” lleva a “B,” “B” lleva a “C” y “C” lleva a “D.” El argumento es simple, y todo argumento simple es atractivo, especialmente en períodos de elecciones. Solo falta ver si es verdadero o falso.
Esta expectativa respecto de las consecuencias de una participación en las utilidades surge de una interpretación sobre-simplificada de los conflictos sociales asociados a las industrias extractivas. La sobre-simplificación ocurre por olvidarse de uno de los actores clave, los anti-mineros, y de los efectos de su acción sostenida. Hace pocos meses, el gobierno se dejó llevar por una idea de este corte.
El fracaso de Espinar
Existe una experiencia previa respecto a la participación de las comunidades en las utilidades que sirve de experimento natural. Es decir, existe una experiencia que nos permite ver que ese razonamiento simple es erróneo, y no solo erróneo sino dañino. Esa experiencia previa es el caso de los intentos de reducir la conflictividad en Espinar, donde se aprobó repartir utilidades, y es posible observar los efectos del reparto de utilidades como mecanismo para reducir los niveles de conflictividad social y propiciar inversiones mineras.
Las relaciones entre la población rural de la Provincia de Espinar en el Cuzco y las operaciones mineras en su interior han tenido un carácter conflictivo, desde la instalación de la Mina Tintaya, en 1980, en el que efectivamente la población de la zona fue abusivamente desplazada de su territorio, por la Empresa, en ese entonces estatal. El conflicto del 2011, que tuvo por protagonista central al alcalde de Espinar, Oscar Mollohuanca, y que dejó un saldo varios muertos, fue la última ola de un prolongado proceso conflictivo que tuvo sus picos en los años 1990, 2005 y finalmente 2011.
En 2006, la compañía Xstrata tomó control de la mina. Con el fin de reducir la conflictividad ligada a sus operaciones se inició un proceso de negociación fuertemente influenciado por las doctrinas de Responsabilidad Social Corporativa llegando al punto de enviar a gerentes de la Empresa a ser capacitados por OXFAM-Australia.[3] Se realizaron “mesas diálogo”, “fortalecimiento de capacidades”, y se aprobó un “Acuerdo Macro” que incluía una participación de 3% en las utilidades antes de impuestos de la Empresa para la Provincia de Espinar.
Los ejecutivos de Xstrata asumían que la participación en las utilidades era es una idea nueva que cambiaría las reglas del juego. Pero, en realidad ese 3% constituía solamente un aumento de un beneficio que las comunidades locales ya estaban recibiendo, bajo el concepto de canon.
Veamos que es el Canon y como se distribuye. El canon es un mecanismo de distribución de los impuestos que paga una empresa minera, es decir, la distribución del 30% de sus utilidades, de los cuales, el 50% constituyen el canon.
¿Cómo se distribuye el canon? El distrito donde opera un proyecto minero recibe el 10%, y la provincia donde está el distrito recibe un 25% adicional. Entonces el distrito y su provincia reciben el 35% del canon. Si los impuestos representan el 30% de las utilidades, y el distrito y su provincia reciben el 35% de los impuestos, entonces hoy ellos reciben el 10.5% de las utilidades de las empresas mineras.[4]
El caso Espinar, donde se adicionaba un 3% más de las utilidades, fue mostrado como un ejemplo internacional e inclusive propició que la Universidad de Harvard realizara un documental sobre el proceso de relacionamiento con las comunidades al considerarlo como un ejemplo a imitar por otras empresas para evitar la conflictividad. Con ese ejemplo se esperaba que la conflictividad en Tintaya se redujera o desapareciera, pero no fue así.
Después de todos esos acuerdos, en 2011 se reinició el conflicto con la quema del local de la Fundación Tintaya dedicada a realizar actividades de desarrollo en la zona, con víctimas fatales, con la detención del Alcalde de la provincia de Espinar, y una repercusión noticiosa a escala nacional. Una de las reivindicaciones de la ola conflictiva del 2011/12 fue subir el reparto de utilidades de 3% a 30%.
Pero Espinar no es el único caso de fracaso de la distribución de utilidades. Minera Yanacocha ha distribuido utilidades en Cajamarca (bajo la forma de canon) por un aproximado de mil millones de dólares, a lo largo 20 años, y ello no ha evitado que los proyectos Quilish y Conga fueran bloqueados, ni que los anti-mineros ganaran dos elecciones regionales y varias provinciales.
¿Por qué la distribución de utilidades no evitan los conflictos?
Lo primero que hay que entender es que los intereses de las comunidades locales y de los grupos anti-mineros no son idénticos. Mientras las comunidades tienen intereses económicos y sociales, los anti-mineros y sus organizaciones tienen intereses políticos, y los intereses políticos de los anti-mineros requieren la permanencia de los conflictos. Si se apoya el desarrollo de la población sin neutralizar a los anti-mineros, la conflictividad se mantiene. El desarrollo económico y social del entorno a un proyecto es una condición necesaria mas no suficiente para sostener la legitimidad de un proyecto frente a su entorno.
Hay que entender la lógica de los grupos anti-mineros porque donde hay conflictos sostenidos hay grupos anti-mineros trabajando en forma sistemática. ¿Y cual es esa lógica? ¿Cual es su ABC?
Las experiencias de Conga, Tía María y Quilish en Perú, de Esquel en Argentina, Pascua-Lama en Chile, Crucitas en Costa Rica, y varios otros casos en América Latina muestran un patrón recurrente. Los proyectos mineros colapsan cuando existe un movimiento social capaz de infligir costos políticos a los gobernantes. Si los costos políticos son muy altos los gobernantes claudican y ceden ante los anti-mineros. Los anti-mineros en todos los países trabajan en función de lograr sus objetivos generando costos políticos a los gobernantes.
Para generar costos políticos ellos necesitan activar un movimiento social hostil a la minería. Es decir, los anti-mineros necesitan que un componente significativo de la población local esté dispuesto a movilizarse en contra de las empresas mineras. Para ello, los anti-mineros necesitan tres cosas:
- Un sector de la población local que se considere afectada negativamente por el proyecto minero y sienta urgencia de actuar al margen de la institucionalidad existente. Es necesario que haya una percepción de agravio, aun si no existen efectos nocivos reales, sean económicos o ambientales.
- Un grupo de organizaciones políticas y sociales que obtengan rentas económicas y/o políticas del conflicto, y con influencia sobre la población local; los grupos anti-mineros.[5]
- La cercanía física de la población a el proyecto minero, para que las noticias asocien las movilizaciones con un daño potencial del Proyecto hostilizado.
El problema es que el incremento en la participación en las utilidades no tiene efectos decisivos sobre ninguno de estos tres propiciadores de la conflictividad social. Si la narrativa anti-extractivista es hegemónica en la población el aumento en la distribución de las utilidades es interpretada como un reconocimiento explícito, por parte de la empresa minera, del daño que causa a la población, y un intento de comprarla compartiendo una fracción menor de sus utilidades.
Para complicar la figura del reparto de utilidades, en el caso de Tintaya parte de los recursos recibidos por la Provincia de Espinar se destinaban a la transmisión, por el canal de televisión provincial, de imágenes de pobladores culpando a la minera –sin ninguna evidencia que sustente las acusaciones– de contaminación del agua o de enfermedades de su ganado o de cualquier otro problema relacionado a la salud de la población de la localidad. Es decir, las utilidades de la minería distribuidos a las autoridades locales fueron canalizados para fortalecer la hostilidad hacia la minería.[6]El aumento en la distribución de las utilidades tampoco impidió que Oscar Mollohuanca, militante de Tierra y Libertad, ganara la alcaldía de la Provincia de Espinar.
El incremento de la asignación de fondos a la población cercana al proyecto, como se vio en este caso, no afectó la emisión sistemática de propaganda anti-minera hacia la población. Dentro del discurso anti-minero, estos beneficios son “migajas” siempre insuficientes frente a los “graves impactos ambientales” generados por la minería. Es por esto que la exigencia del alcalde provincial fue pasar de 3% de las utilidades al 30%es acorde con la percepción extendida en la población de que la actividad minera estaba socavando su salud y su agricultura.
El efecto social de una medida como la participación en las utilidades o en el accionariado, depende de la interpretación que la población haga de ella. Si se considera que el reparto de utilidades es una compensación a los daños, antes que una expresión de altruismo, se frustra el efecto deseado en las comunidades, puesto que la intencionalidad atribuida a las acciones de la minera por parte de la sociedad local se ve afectada.
Hay además otro efecto negativo: La oferta de un incremento en la distribución de utilidades, además del Canon, envía un mensaje a la población de que existen muchos millones de dólares que pueden ser disputados, vía reparto de utilidades u otros medios. Esa percepción de la existencia de una piscina de recursos en disputa constituye un incentivo poderoso para que los anti-mineros y algunos grupos de la población radicalicen su postura conflictiva.
Por ello, sin un paquete de medidas que neutralicen la narrativa anti-minera en las poblaciones locales, la participación en las utilidades se verá neutralizada y puede incluso generar incentivos a promover la conflictividad social en búsqueda de una participación aún mayor de esas utilidades. Ello sucedió en Espinar-Cuzco, y muy probablemente sucedería en otras regiones del país. Lampadia
[1] La propiedad del suelo no la puede cambiar el gobernante, y su cambio requeriría de un largo proceso institucional. Además, en un país con propiedad colectiva del suelo, la disputa respecto a quienes serían los dueños implicaría un incremento notable de la conflictividad social.
[2] Además de manipulable, esta es una propuesta de los anti-mineros que busca incrementar la capacidad de veto sobre las inversiones mineras.
Ver: http://www.lampadia.com/analisis/mineria/desvistiendo-el-pos-extractivismo
[3] La decisión de Xstrata de seguir las instrucciones de OXFAM es sorprendente pues dicha ONG tiene una postura hostil hacia la actividad minera.
[4] 30%x35%=0.30×0.35=0.105=10.5%.
[5] En el Perú los principales grupos políticos de los anti-mineros son Tierra y Libertad y Patria Roja.
[6] Un ejemplo de esto se puede ver en: https://www.youtube.com/watch?v=hSg3BUFokj4
