¿Se justifican sistemas extraños?

¿Cómo Estado-Estado o endeudamiento a largo plazo?

Apliquemos lecciones aprendidas de otras Líneas de Metro en el Perú y el Mundo

Dr. Ing. Raúl Delgado Sayán
UNI 1966. CIP 9927
External Advisory Board
Civil and Environmental Engineering
Georgia Institute of Technology
(2018-2024)

Con fecha 21 de diciembre de 2023 y dentro del marco de la delegación de facultades al Poder Ejecutivo para que este pueda legislar, entre otros, en materia de infraestructura social y calidad de proyectos, por el plazo de 90 días, se ha promulgado el Decreto Legislativo 1613, que en sus considerando expresa la necesidad de promover y fortalecer la ejecución de proyectos de infraestructura, a través de la creación de un fideicomiso de titulización para el desarrollo del transporte y movilidad urbana en Lima y Callao.

En su artículo primero autoriza a la ATU para que asuma en calidad de fideicomitente el transferir a una sociedad titulizadora recursos líquidos, bienes y/o derechos en dominio fiduciario para la constitución del Fideicomiso de Titulización para el desarrollo del Transporte y de la Movilidad Urbana en Lima y Callao (Fideicomiso de Titulización).

Lo muy positivo de la noticia es la intención manifiesta del Poder Ejecutivo de emprender la ejecución de las Líneas 3 y 4 del Metro de Lima y Callao. Sobre la modalidad de ejecución bajo este “novedoso sistema”, lo trataremos más adelante, sin embargo, nadie podrá dudar que el principal problema de las ciudades de Lima y Callao, conjuntamente con la inseguridad ciudadana, es el transporte público. Ninguna ciudad con la cantidad de población y densidad poblacional de Lima, que está dentro de las principales 25 en el mundo y reconocida como la de mayor tráfico en América Latina, por delante de Bogotá y Buenos Aires, y figura dentro de las 8 más caóticas en tráfico en el mundo (¹), podrá resolver de manera aceptable el transporte de pasajeros sin contar con un eficiente transporte público masivo, cuya columna vertebral fundamental sea el Sistema de Metro. (⁸)

Lima y Callao cuentan desde el 2010, merced al D.S. 059-2010-MTC promulgado el 24.12.2010, con la Red Básica del Metro de Lima y Callao. Este decreto definió de manera inicial 5 líneas y cuyos estudios fueron desarrollados y donados al Estado como parte de la Responsabilidad Social Empresarial (RSE) de una empresa privada de ingeniería peruana, que la entregó sin costo alguno al Estado el mes de octubre de 2010, esfuerzo privado que fue reconocido internacionalmente por FIDIC con sede en Ginebra al nominarla como una de las candidatas al Premio Centenario FIDIC 2013 (²). Cabe resaltar que el diseño de este Plan Maestro del Sistema de Transporte Masivo (Metro) para Lima y Callao constituyeron conjuntamente con un proyecto seleccionado de México, los únicos dos proyectos a nivel Latinoamérica que figuraron entre los nominados a nivel mundial.

Los costos de no tener las Líneas de Metro operativas y capacidad y experiencia de ingenieros peruanos en diseño y ejecución de Metros

No existe la menor posibilidad de superar el caos de transporte en la ciudad de Lima sin poner en operación lo más pronto posible la Red del Metro completa. Cálculos relacionados de beneficios obtenidos por la operación del Sistema Metro, solamente en aspectos directamente cuantificables como el de ahorro de combustible anual por un tráfico más fluido (US$2,122 millones) y el valor del menor tiempo de transporte del usuario (US$2,939 millones) implicarían un total anual de ahorro de US$5,062 millones, lo cual quiere decir que solamente con estas dos cifras de ahorro se podría en teoría realizar la construcción de una línea de Metro por año, en el hipotético caso que esto fuera físicamente posible, independientemente de los otros beneficios como: disponibilidad de 4 millones de horas/hombre-día (por cada hora que se ahorre por eficiencia de transporte), menor contaminación en el ambiente, mejoras en salud y costo de tratamiento de enfermedades, mayor seguridad para usuarios de transporte público, menor accidentalidad, mayor orden público en huelgas y paros de transporte, mejor ordenamiento de transporte por superficie, facilitar incorporación de áreas suburbanas de la periferia, etc.

No hay pues la menor duda de que ningún proyecto de corte social y económico en las ciudades de Lima y Callao sea más importante y beneficioso para nuestra población que tener su Sistema de Metro operativo, al cual se le interconecten otros sistemas de transporte complementarios que le den un servicio de un muy alto nivel al usuario de transporte de la ciudad que muestre un respeto y dignificación a nuestra ciudadanía, en especial a la población mayoritaria, puesto que el patrón de transporte de la ciudad muestra que casi un 80% de los viajes se realizan en transporte público.

Por último se debe precisar que si bien al 2010 no había experiencia de la ingeniería peruana en proyectos de Metro; con el desarrollo de la construcción de la Línea 1 de 35 km, y la Línea 2 y ramal de la Línea 4 en actual construcción de también 35 km, ambas con muy fuerte participación de la ingeniería peruana; considerando diseños de ingeniería; construcción y supervisión, así como subcontratistas y proveedores en el sector privado y técnicos funcionarios en el sector público, ya 13 años después, existen alrededor de más de 600 ingenieros peruanos, de distintas especialidades, con amplia experiencia en Metros, por lo cual no se necesita de ingenieros extranjeros, ni de modalidades extrañas de contratación como Gobierno a Gobierno o Estado a Estado.

La Experiencia Mundial y Latinoamericana en Estudios y Ejecución de Proyectos de Metro

En la actualidad existen 767 líneas de Metro en todas las ciudades del mundo, con un total de 7,252 km de longitud (³). El factor común de más del 99.5% de estas líneas, es que han sido desarrolladas bajo la modalidad de obra pública conducida por la empresa pública encargada de la operación y mantenimiento del sistema de transporte público, de manera de establecer de forma directa una correspondencia de uso en favor de los usuarios entre sistema de Metro y los Corredores de buses como sistema complementario. Solo el 0.5% de las 767 líneas o algo menos, han sido desarrolladas bajo el sistema de APPs (Asociaciones Público-Privadas). Y eso sí, ninguna de las 767 líneas de Metro del mundo construidas en 62 países ha sido desarrollada bajo la modalidad de encargo de Gobierno a Gobierno o de Estado a Estado, que para obras públicas se inventó en el Perú hace pocos años con el objeto de la realización de los Juegos Panamericanos. Es claro que por alguna poderosa razón, a ningún país del mundo se le ha ocurrido utilizar esta extraña modalidad de encargo a otro país del diseño y concepción de sus proyectos de infraestructura, lo cual no quiere decir por supuesto que, como ocurre en todo el mundo, las empresas extranjeras no sean bienvenidas para que en asociación con empresas locales, conformen consorcios para el diseño, ejecución y equipamiento de las obras en abierta competencia bajo la conducción de las Empresas Operadoras del Sistema de Transporte Público de la ciudad.

Cuadro #1

Países de América Latina con Sistema Metro

**Fuente: Lista de Sistemas de Metro https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_metro_systems**
**Elaboración: Propia**

El Perú actualmente y conforme se verá en el cuadro anterior, hizo su ingreso a la relación de países con Sistema Metro con la operación de la Línea 1 hace 12 años en el 2011, y con sus 34.6 km dicha Línea 1 ocupa el 7mo. lugar dentro de los países de América Latina con Sistema Metro operativo (Ver Cuadro #1), dejando la salvedad de que en abril de 2014, hace 9 años se firmó el contrato para que bajo la modalidad, también extraña para Metros, de APP, se realice el diseño, construcción, equipamiento y parte del financiamiento de la Línea 2 y el ramal de la Línea 4 del Metro de Lima y Callao, línea que debió estar operativa luego de 7 años de firmado el contrato en el 2021, pero por precisamente haber escogido una modalidad de contrato extraña para estas obras, con contratiempos en cuanto a disponibilidad de terrenos; interferencias con servicios públicos; demoras en los permisos municipales; entre otros motivos, se generaron demoras al punto de que a la fecha hay un avance del orden del 52% del total.

Aun cuando no hay todavía fecha cierta de puesta en operación de toda la Línea, incluyendo el ramal de la Línea 4, y se asume que podría ser en el 2028, de haberse realizado en una modalidad de ejecución contractual contando previamente con disponibilidad de terrenos, levantamiento de interferencias de servicios públicos y mayor nivel de estudios, para que en lugar de factibilidad fueran diseños ejecutivos, se habría concluido en 2021 y en este momento el Perú tendría 70 km de Metro y ocuparía el 4to. lugar en América Latina, solamente detrás de Brasil, México y Chile, tomando en consideración que mientras que en el caso del Perú se trata de prácticamente una ciudad que es el conglomerado de Lima y Callao, en el caso de Brasil son 8 ciudades y en México 3 ciudades las que tienen Sistema Metro.

Las comparaciones antes descritas persiguen como objetivo el demostrar, que si bien en el Perú comenzamos algo tarde, hace 14 años, el desarrollo y la ejecución de proyectos de Metro pesado de gran volumen en un entorno sumamente complejo que tienen muy pocos países en el mundo, como es el que Lima sea considerada una de las ciudades de mayor riesgo sísmico en el mundo, hace que en la actualidad dentro de los profesionales y técnicos peruanos, existen muchos con conocimientos y experiencia en todas las especialidades de Metro por haber trabajado tanto en la Línea 1 como en la Línea 2, incluyendo también a los subcontratistas y proveedores nacionales, empresas de ingeniería y funcionarios públicos de organismos involucrados, y ciertamente dicha experiencia es transversal a todas las especialidades de obra civil, obra electromecánica, equipamiento electromecánico, equipamiento ferroviario y no ferroviario, que forman todas ellas parte de estos proyectos

Lecciones Aprendidas de la Operación de la Línea 1 del Metro y la Posibilidad de Utilización de un Fideicomiso de Titulación

La base fundamental del establecimiento de un Fideicomiso de Titulación es que el proyecto en sí genere flujos positivos durante su operación, producto de tarifas futuras cobradas a los usuarios que permitan cubrir no solo las obligaciones financieras de la propia inversión, sino los gastos de operación y mantenimiento. ¿Es eso posible en los proyectos de Metro?

Lo esencial en un proyecto de Metro es su componente social, tanto para el usuario como para el no usuario, que recibirán beneficios contingentes que ya han sido mencionados anteriormente.

Para ello, el Metro tiene que ser un transporte masivo y para que lo sea, las tarifas deben mantenerse bajas, y como en todas las ciudades del mundo, son tarifas subsidiadas. Por consiguiente, quienes adquieren especies valoradas o bonos emitidos con garantía de repago de recaudación de tarifas futuras conocen esto perfectamente bien y sabrán que no habrá flujos positivos en el futuro. Si suben las tarifas al valor real, el usuario que tiene baja capacidad adquisitiva, preferirá otro modo de transporte y por consiguiente el Metro dejaría de ser masivo. Como muestra de ello, se incluye a continuación el Cuadro #2 que detalla el costo de pasaje en diferentes sistemas de Metro en el mundo.

Cuadro #2

Costos de Pasaje en Sistemas Metro en el Mundo

**Fuentes: Misceláneas – Operadores de Metro en diversas ciudades**
**Elaboración Propia**

Datos y cifras de la Línea 1 del Metro operativa. Lecciones aprendidas

Tomemos por ejemplo el caso del proyecto operativo de la Línea 1 que tiene 11 años de operación (2012-2022), que es conocido como el proyecto de menor costo x km a nivel mundial, ya que sumando las liquidaciones del Tramo 1 y del Tramo 2 se llega a la cifra de US$1,404,28 millones, que al dividirlo entre los 34.6 km de longitud de la línea, da un costo por km de US$40.58 millones (Incl. IGV), y que si a este valor se descuenta el IGV, por no tener ninguna implicancia en la obra misma para compararlo con otros sistemas de Metro en el mundo, nos da un costo real de US$34.3 millones x km.

Cabe anotar además que con fecha setiembre 2015, el proyecto Línea 1 del Metro de Lima Tramo 2 recibió el premio Global Best Project Award 2015 de Engineering News Record (ENR) para proyectos en América Latina. ENR, con sede en Estados Unidos, es una de las publicaciones mundiales más respetadas de la industria de la ingeniería y la construcción, y reconoció al proyecto Línea 1 del Metro de Lima con los máximos honores en la categoría Ferrocarril. La selección de los proyectos ganadores se basa en los retos a los que se enfrentaron en su ejecución, las soluciones innovadoras utilizadas en la ingeniería y la construcción, y la calidad sobresaliente del trabajo. Más aun considerando que Lima es reconocida como una de las ciudades de mayor riesgo sísmico en el mundo. El premio fue otorgado a la prestigiada empresa TYLin de EE.UU., autora del Diseño de Ingeniería de los Tramos 1 y 2 de la Línea 1 del Metro (⁴).

El organismo regulador OSITRAN lleva un registro muy detallado de la performance de esta obra Línea 1 con informes anuales de desempeño que son de conocimiento público porque se publican en la web de OSITRAN (⁵). Según este informe en octubre de 2022 esta Línea superó los 1,000 millones de pasajeros transportados en los 11 años de operación. Las tarifas por el servicio de transporte se han mantenido como tarifa social en S/1.50 (adulto) y S/0.75 (medio y universitario). El informe también revela que todos los niveles de servicio a lo largo de los años han superado largamente los estándares previstos en el contrato, tanto en disponibilidad de servicio; regularidad del servicio; indicadores de limpieza; factor de renovación, siendo que este último muestra el total de pasajeros transportados entre la capacidad máxima de los vagones, que con el aforo de 100% permitido desde abril 2022, está ya próximo a alcanzar la capacidad plena en el uso de los vagones actuales, lo cual se verá obviamente incrementado con la puesta en operación de la Línea 2 del Metro cuando ambas ya próximamente se interconecten.

Lo más importante de todos ellos, para el presente análisis, es el rubro denominado Recaudación por el servicio vs. Costos por servicios de operación vs. Ingresos por Kilómetro Tren Recorrido (PKT). Conforme se aprecia en el Cuadro #2, la recaudación por el servicio de transporte (cobro de tarifas) no cubre los costos por servicio de operación de la Línea 1, siendo la diferencia como se expresó, subsidiada por el Estado a través del pago de Ingresos por Kilómetro Tren Recorrido (PKT) establecido en el contrato. Durante el 2021 la recaudación solo representó el 44% de los costos por servicios de operación, mientras que en 2022 este porcentaje fue de 68% respecto a los costos por servicios de operación.

Fuente: Informe de Desempeño 2022 – Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao, Línea 1. OSITRAN Link: https://www.ositran.gob.pe/anterior/wp-content/uploads/2023/07/id-l1-2022.pdf Elaboración Propia

Queda demostrado que no habrá flujos positivos puesto que incluso para una Línea de Metro de bajo nivel de inversión, y bajos costos de operación y mantenimiento, lo recaudado por tarifas con las justas llegas a cubrir el 68% de los costos operativos y de mantenimiento de una Línea que está en máxima utilización. Si consideramos, por ejemplo, los costos de inversión de la Línea 3, que según el Estudio de Preinversión a nivel de Factibilidad, revisado por la ATU, e incluyendo los otros componentes del proyecto y expropiaciones e interferencias, se llegaría a US$6,924 millones, o sea 4.6 veces el costo de inversión de la Línea 1, es con mayor razón materialmente imposible que una tarifa social del Sistema de Metro de Lima y Callao, permita garantizar el repago de un bono de largo plazo, a lo cual habría que adicionarle intereses del orden del 10% a 11% anual, tasas vigentes en el mercado actual para operaciones de largo plazo, máxime teniendo en cuenta que prácticamente todo lo recaudado por las tarifas tendría como primera prioridad que orientarse a atender los costos de operación y mantenimiento; los cuales ni siquiera llegarían a cubrirse.

En conclusión, las cifras demuestran que no habría manera posible de ejecución de esta inversión de Línea 3 bajo la modalidad establecida en el Decreto Legislativo 1613 (⁶) de Fideicomiso de Titulación, con flujos positivos futuros de la operación, puesto que la enorme cantidad de dinero requerido tendría que provenir anualmente a través del rubro 3 del Artículo 3ro. de dicho Decreto que menciona “Otros recursos asignados a la ATU, en la fuente financiamiento Donaciones y Transferencias, conforme a las leyes anuales de presupuesto”, lo cual quiere decir con cargo a transferencias del Estado, como ocurre en cualquier obra pública, y si eso es así, para que se necesitaría un Fideicomiso de Titulación con los honorarios que ello demande y también ciertamente los cuantiosos costos adicionales que se generan por el extraño sistema Estado-Estado de único uso en el Perú.

Si de una u otra manera el Estado peruano, como ocurre en todos los países del mundo, tiene que subsidiar el integro de la inversión a realizarse y una parte importante de los costos de operación y mantenimiento para mantener el proyecto óptimamente como Transporte Masivo, ¿para qué endeudarse con bonos a largo plazo con altas tasas de interés que triplican o cuadruplican el monto de inversión por el alto interés del costo financiero, máxime teniendo en consideración que los recaudos serán cero durante los largos años que demore la construcción? (No tiene ningún sentido).

Existen otras maneras eficientes de realizar este proyecto al igual que otros países lo han hecho para las 767 líneas de Metro existentes en el mundo.

Si anualmente el Perú nunca logra ejecutar más del 65% o 70% del Presupuesto Público de Inversión (⁷), y le sobran aproximadamente S/18,000 millones, equivalente a US$4,864 millones anualmente, solo sería necesario tomar una fracción menor al 18% de dicho monto para cubrir los 865 millones de dólares anuales que costaría construir la Línea 3 del Metro en 8 años, ahorrándose los intereses de los bancos que multiplicarían por un factor de 4 veces el valor real de la obra. Si tenemos recursos propios que no gastamos anualmente, para qué endeudarnos (?). No tiene ningún sentido el hacerlo.

Cuadro #4

Saldos de Ejecución de los Presupuestos Públicos
Años 2018 – 2022

**Fuente: Consulta Amigable MEF https://apps5.mineco.gob.pe/bingos/seguimiento_pi/Navegador/default.aspx**
**Elaboración Propia**

Las lecciones aprendidas y el orden natural de las cosas en proyectos Metro

Sin duda las Líneas 3 y 4 del Metro de Lima y Callao que consolidarían muchísimo el Sistema de Metro, son de la más alta prioridad y deben realizarse. Debemos tomar en cuenta la sabiduría obtenida de la ejecución de las 767 líneas de Metro a nivel mundial y las lecciones aprendidas de nuestra Línea 1 (en operación hace 11 años) y Línea 2 (en actual construcción), para ello se debe tomar en cuenta lo siguiente:

Seguir el orden natural de las cosas. Actualmente, en ambos casos (L3 y L4), tenemos ya trazos definidos, pero un nivel muy bajo de estudio que apenas llega a un nivel de factibilidad, y por consiguiente de costos de muy baja certidumbre y precisión.
Antes de pensar en convocar a licitación, conociendo el trazado de ambas líneas 3 y 4, y para evitar los tropiezos ocurridos en la Línea 2, debemos en estos próximos 2 años eliminar todo aquello que pueda demorar las obras o causar controversias, vale decir:
a) como conocemos el trazo y la ubicación de las estaciones y patios talleres, proceder a la liberación de los terrenos que se requieran para estaciones, patio taller y pozos de ventilación; es decir todos los elementos verticales de la obra;
b) levantar las interferencias con los servicios públicos que estén en la ruta, tanto para estaciones como para pozos de ventilación;
c) elevar el nivel de Estudio de Factibilidad hasta Diseño Ejecutivo, de modo que defina todos los componentes de la obra civil; obra electromecánica, equipamiento electromecánico; equipamiento ferroviario y no ferroviario; entre otros, que nos permita tener libertad en la decisión a seguir, en cuanto a la posibilidad de disponer incluso la contratación de esta obra por tramos, como se hace en todas las Líneas de Metro en el mundo. Es inusual contratar en una sola vez una línea de 35 km de longitud. Ya tenemos una Línea integra Norte-Sur, y tenemos una Este-Oeste en construcción. Se puede contratar las Líneas restantes por tramos, por ejemplo desde el punto de interconexión con otras Líneas de Metro hacia los extremos que contengan el patio taller en primera prioridad, y luego más adelante, continuar hacia el otro extremo de la Línea.
Cuando todo ello esté determinado, recién tendremos una mayor certeza de los costos y tiempos de ejecución de las obras, que nos permitirán planificar mejor el cómo queremos desarrollar estas 2 Líneas, sin tropiezos y de acuerdo a los recursos propios que presupuestalmente estemos en condiciones de disponer, sin necesidad de recurrir a costosos endeudamientos ni modalidades extrañas de contratación como Estado-Estado, que reiteramos ningún país en el mundo utiliza.

CONCLUSIÓN:

Sigamos el orden natural de las cosas. Primero llevemos los estudios hasta nivel ejecutivo; liberemos los terrenos; levantemos obstáculos e interferencias, y cuando tengamos todos los previos listos, recién allí con profesionales ingenieros y economistas, con costos y tiempos ciertos, veamos cómo lo ejecutamos óptimamente por tramos y como les asignamos los recursos presupuestados para mejor licitarlos, ejecutarlos y controlar su correcta ejecución. Los países no incurren en gastos excesivos ni deben recurrir a costosos financiamientos en proyectos que saben que su éxito social depende del que ellos sean subsidiados, cuando existen -como en las Líneas de Metro a nivel mundial- otras maneras más racionales y menos costosas para hacerlos.

Referencias: